유랑캠페인 한다고 경상남도 남해까지 걸어와서 얻은 자료입니다.
이런 간결하고 좋은 자료를 직접 이 땅을 밟고서야 확인했습니다.
공무원님들과 의원님들은 좀 참조하시기 바랍니다.
저도 제 시민된 도리를 다하기 위해서 열심히 노력하겠습니다.





지방자치와 개혁 / 김두관 남해군수(강연내용)


1. 개혁은 생각을 바꿔내는 일!

개혁의 최우선 순위 "의식개혁"

지방자치의 발전을 위해 필요한 것이 여러 가지가 있겠지만, 가장 중요한 것이 '자치주체'인 자치단체와 지방의회, 시민단체와 지역주민의 '생각바꾸기'라 생각한다. 예산이 많고, 자치단체의 권한이 많다고 지방자치가 저절로 성숙되는 것은 아니기 때문이다.

자치 주체들의 의식이 관행을 우선하고 '과거지향적'이고, 소극적이라면 지역정치의 개혁과 올바른 지방자치의 구현이라는 과제는 요원한 일이다. 따라서 자치주체들의 의식개혁을 위해 다양한 제도적 장치를 마련하고 실험적인 노력을 펼치는 것이 개혁의 핵심 열쇠라 생각한다. 지난 시대의 지방 행정이 상부기관의 명령을 받든 집행부만의 '지시행정'이었다면, 자치시대의 행정은 집행부, 지방의회, 시민단체, 지역주민 등 자치주체들이 함께 펼치는 '참여행정'이 되어야 한다. 자치시대 공무원은 참여행정에 맞게 생각을 바꾸려는 노력이 필요하다. 그리고 참여자치는 결국 전국적인 규모의 정치개혁을 이루는 든든한 토대가 될 것이다.




공직사회 개혁

공무원사회의 최고 병폐는 뭐니뭐니해도 '무소신'이라 할 수 있다. 자신이 맡은 일에 대해 소신을 가지고 밀어붙이는 모습을 찾기가 쉽지 않다. 상부기관의 부당한 지침이나 지시에 반박을 하지 못하는 '상부기관 눈치보기'가 아직도 살아 있고, 전문성이 없어 하기 쉬운 일만 찾아 하는가 하면, 현장성이 부족해 형식주의나 한건주의가 간간히 나타나고 있다.

일회성, 구호성 시책도 많다. 이런 시책을 주도하는 곳은 주로 정부나 광역단체라 지적하지 않을 수 없다. 경제살리기 운동, 씀씀이 10% 줄이기, 제2의 건국 친절 운동, 물절약 운동 등 각종 '운동'이 많았지만, 시작만 있지 끝이 없다. 탁상에서 만든 한건주의와 형식주의에 많은 공무원들이 시간과 인력을 낭비하고 있는 것이다.

또한 공무원 조직은 '경쟁' 개념이 부족하다. 인사는 능력보다는 연공서열이 우선이었다. 세월 지나면 승진하는데 누가 위험을 무릅쓰고 지역주민을 위해 참신한 시도를 해보려고 하겠는가.

집행을 담당하는 계선조직만 있고 횡적 연결기능을 맞는 참모기능이 부족한 것도 문제다. 여기서 발생하는 가장 큰 문제가 '부서이기주의'라 할 수 있다. 직원들은 다른 부서 일에는 아예 관심 없고, 심지어 같은 팀의 바로 옆자리에 앉은 직원이 하는 일도 잘 모르는 경우가 많다. 사회가 더욱 복잡해지면서 이제 한 과 한 팀에서 전담하고 추진할 수 있는 일은 거의 없다. 남해군에서 추진하는 독일교포 정착마을에 관여되는 팀이 6개 과 20팀이 넘는다. 부서간의 협의와 횡적 조정, 기획기능이 매우 중요한 것이다.

남해군은 공무원 조직의 의식개혁을 위해 몇 가지 제도적인 장치를 만들었다. 우선 나름대로 원칙을 정하고 개혁인사를 했다. 헌신성, 전문성, 청렴성, 창의성, 현장성을 자치시대 공무원의 5대 덕목으로 정하고 경쟁개념을 도입하기 위해 능력 위주로 인사를 해 왔다. 또한 횡적 참모기능 활성화를 위한 기획감사실의 체질 개선, 간부회의의 토론식 운영, 팀제 도입과 특별팀 운영 활성화 등도 공직사회의 의식개혁을 위해 시도하고 있다.




주민의식개혁 위한 참여시스템 구축

95년 취임 직후 남해군의 행정개혁은 지역유지와 군의회, 주재기자로 대표되는 기득권층의 반발로 많은 어려움을 겪었다. 하지만, 우리는 지난 5년 동안 지역주민을 자치의 주인으로 세우기 위한 주민참여시스템을 구축하는데 많은 노력을 기울였다.

주민들의 제안을 정책에 반영하기 위해 지역주민과 공무원으로 2000기획단을 구성해 운영하고 주민제안제를 상설화했다. 주민들이 감사를 청구할 수 있도록 했고, 주요 공사의 감독을 주민이 담당하는 주민명예감독관제도를 운영하고 있다. 남해군 발주공사는 주민감독관의 결재가 있어야 준공처리가 된다.

남해군은 특히 일상적으로 주민들의 자치행정에 대한 관심도를 높이기 위해 컴퓨터 자동응답시스템을 통해 정기적인 여론조사를 실시하고 있다. 공무원들이 여론조사기관에 맞먹는 마인드를 갖추고, 전화비 정도의 비용으로 주민 여론을 파악하고 있는 것이다. 또한 각종 공지사항이나 주민 홍보가 필요한 사항에 대해서도 컴퓨터가 자동으로 주민들에게 전화를 하는 방식을 도입해 좋은 반응을 얻고 있다.




주민참여의 전제조건은 정보공개라 생각한다. 정보라는 것은 공개되는 것이 공개되지 않는 것보다 자치발전에 도움이 된다. 정보독점이 심한 곳에 독선과 비민주가 자라나기 때문이다. 이유야 어떻든 지방행정 정보는 전적으로 공개되어야 하며 어떠한 제약이 있어서도 안된다. 남해군이 언론과 행정의 밀실거래를 거부하면서 주재기자실을 폐쇄하고 '계도용 신문' 예산을 전액 삭감한 것은 주재기자실 제도가 오히려 주민들의 알권리를 침해하고 있었기 때문이다.

남해군은 공개적이고 투명한 민원처리를 통해 집단민원과 고질민원을 민주적으로 해결하기 위해 민원공개법정을 운영하고 있다. 민원 공개법정은 마을버스 운행을 누구에게 맡길 것인가? 어장 이설을 하는데 있어 누구에게 우선권을 줄 것인가? 광산을 개발하는 것이 타당한가? 새우조망 허가권을 지역별로 몇 개씩 배정할 것인가? 하는 지역의 중요 현안에 대해 관련 민원인과 신청자의 의견을 충분히 들은 뒤 지역주민 대표와 전문가들로 구성된 배심원단이 최종 결정을 하는 것이다. 단순한 여론수렴을 하는 공청회와 달리 공개법정에서 배심원단이 결정한 사항은 즉시 행정에서 집행한다. 남해에서 민원공개법정은 풀뿌리 민주주의의 실험장으로 정착해 가고 있다.




2. 자치행정 정착을 위한 시민단체의 역할

정책대안 제시

자치행정 발전을 위한 시민단체의 역할을 아무리 강조해도 지나치지 않다. 하지만 무책임하게 문제만 늘어놓는 시민단체의 시대는 가야 한다. 전문성과 헌신성을 갖춘 시민활동가들이 정책 대안을 가지고 자치행정에 적극 참여하는 시대가 정착되어야 하는 것이다.

자치단체가 시민 사회단체와 연대하는 것은 지방자치가 주민참여를 통해 완벽하게 정착된다는 측면에서 매우 바람직한 일이다. 자치단체가 시민의 의견을 존중하고 사회단체와 각종 현안에 대해 허심탄회에게 의견을 나눌 수 있는 시스템을 구축하고 있어야 한다.




시민단체는 참여자치 실현의 동반자

남해에서는 95년 '남해주민회의', 98년 '바른자치 21'이라는 주민조직이 만들어졌다. 이 두 조직은 지역주민이 일상생활에서 느끼는 쓰레기 문제나 환경, 상하수도, 여성, 육아에서 남해의 장기적인 발전계획을 세우는 문제에 이르기까지, 대안을 내놓고 의회와 집행부를 견제하는 활동을 하고, 지역발전을 위해 자치단체와 공동으로 시민운동을 조직하기도 한다. 96년, 97년 하동 갈사만 현대제철 건립 반대운동을 자치단체와 공동으로 펼쳤으며, 1999년에는 남해 여수를 잇는 연륙교 건설 추진 운동을 사회단체와 함께 추진했다.

생태환경도시를 지향하는 남해군은 환경정책을 추진하는데 있어 지역주민이 참여하는 것을 핵심 과제로 두고 있다. 환경행정은 지역 주민의 참여와 협조가 없다면 절대 성공할 수 없기 때문이다. 남해군 환경보전위원회는 행정조직과 지역주민이 결합한 환경운동단체라 할 수 있다. 97년 2월 조례를 제정하고 3월에 50명의 위원으로 정식 출범했다. 환보위는 환경시책 개발과 환경오염 감시활동을 펼치면서 '푸른 남해 환경선언'과 『푸른남해 21』을 제정하는데 핵심적인 역할을 했다. 환보위는 자치행정에 민간과 행정이 역할을 분담한 사례가 될 수 있을 것이다.




예산 감시의 중요성

자치단체는 '경영'개념이 부족하다. 투입과 투자만 있을 뿐, 비용과 가치 개념이 없다. 특히 자치단체 사업의 사회적 경제적 효과를 판단하는데 인색하다. 이 때문에 전국적으로 '예산낭비'와 '인기행정'에 대한 시비는 그치지 않는다.

많은 사람들이 자치단체의 예산이 효율적으로 운영되지 못하고 있다는 지적을 하고 있다. 이것은 정책의 우선 순위와 파급효과를 집행부 공무원들이 정확히 분석하지 못하는데, 일차적 원인이 있지만, 시민단체와 지방의회의 견제기능이 아직 부족하기 때문이기도 하다.




처음 취임한 뒤 "예산은 부족하지만, 부족한 것도 아니다"는 생각을 많이 했다. 곳곳에 낭비성 예산이 편성되어 있고, 이미 사업 효과가 없다고 판정된 사업도 관행적으로 사업비를 편성하고 있었다. 있는 예산이라도 관행적 관성적으로 편성할 것이 아니라, 낭비요인을 철저히 제거하고 경영개념을 도입해서 수립해야 한다. 이 일은 단체장이 탁월한 능력을 가졌다고 되는 일이 아니다. 시민단체가 전문성을 가지고 예산서 정도는 제대로 분석해서 낭비요인을 색출하는 감시체제를 확립하는 것이 중요한 과제라고 생각한다.




공직사회 변화 추동

최근 많은 시민단체들이 좋은 역할들을 많이 하고 있지만, 간과되고 있는 부분도 적지 않은 것 같다. 시민단체의 역할 중 자치행정을 펼쳐 나가는 공무원 내부의 변화를 추동해내는 것도 매우 중요하다는 생각을 많이 했다.

사실 공무원 조직의 핵심 브레인 역할을 맡아야 할 간부공무원들이 가장 관행적이며 보수적인 경우가 많다. 활동적이며 도전적인 사람도 공무원 조직에 들어가면 바로 그 체제에 순응하게 되는 것은 대개, 자신의 능력이나 창의적인 업무가 결재라인에서 받아들여지지 않기 때문이다. 따라서 이들 간부공무원들을 자치시대, 21세기 지식정보사회에 맞는 싱크 탱크 역할이 가능한 유능한 인력으로 만들 수 있다면 자치단체의 개혁은 훨씬 빠를 것이다. 시민단체가 전문성을 바탕으로 이들 간부공무원과 교류를 활발히 하고 자치행정에 영향을 미칠 수 있는 활동을 같이하면서, 서로 보완적인 관계를 유지하는 것이 참여자치시대에 꼭 필요하다고 판단된다.




자치단체 내부의 권력집중을 경계하자!

시민사회가 자치단체와 함께 개혁해야 할 분야는 많다. 단체장으로서 '자치단체 내부의 권력 집중'이라는 새로운 문제를 제기하고 싶다. 조금 어려운 일이다 싶으면 과장 부군수를 통해 군수에게까지 결재가 올라온다. 시장 군수도 새로운 시책을 추진하는데 오류가 얼마든지 있고, 어떤 시책은 추진하고 있는 다른 시책과 상충되는 부분도 있을 수 있다. 그런데 애매하다 싶으면 모두 윗선으로 책임을 미루고 결재를 받는다. 여기서 낭비와 비능률이 잉태되는 것이다.

이것은 자치정신에 위배되는 또 다른 권력 집중이다. 진정한 자치는 참여에 있고, 권리 주장과 함께 책임의식을 나눠 가지는 것이다. 자치 주체들 내부에서 이뤄지는 권력의 분산과 자치단체 내부의 전문관료에 의한 책임행정의 정착, 이것이 제대로 될 때 참여자치라는 시대적 과제가 실현될 수 있을 것이다. 시민단체가 이런 문제점을 도출하고 해결책을 제시할 수 있도록 자치단체와 함께 노력해야 한다.




시민단체와 지방선거

행정기관이 가만히 있어도 주민들이 자치행정에 자발적으로 참여할 것으로 생각한다면 이는 큰 오판이다. 아직 다수의 주민들은 단체장과 의원을 내 손으로 뽑는 것이 지방자치라고 생각하는 사람들이 더 많은 것이 현실이다. 따라서 행정기관과 사회단체가 주도적으로 제도적인 장치를 마련해서 주민참여를 유도하는 것이 필요하다.

지역 살림을 자신의 대표에게만 맡겨 두는 것은 결국 밀실행정과 권위주의 행정을 부활시켜 지방자치를 유명무실하게 만들 것이다. 주민들이 직접 참여해서 감시하고, 비판하고, 제안하고, 결정하는 활동이 없다면 우리나라 지방자치는 결코 성공할 수 없다. 주민들은 책임은 없고 비판만 하는 조직을 신뢰하지 않는다.

참여시대 주민운동은 지방선거를 통해 비약적인 발전을 이룰 수 있다. 현재의 자치행정에 주민단체가 적극 개입해서 지역주민들에게 신뢰받는 조직으로 성장하는 것, 이것이 지방선거를 대비하는 가장 중요한 활동이라 생각한다. 더 이상 선거를 코앞에 두고 선거방침을 결정하는 모습은 없어야 할 것이다.




3. 시련 속에 추진된 남해군의 개혁행정 사례

지역공동체의 발전을 위해 꼭 해야 할 일도 주민 눈치보고 개혁 반대세력 눈치보고 하면 할 수 있는 일이 없을 것이다. 남해군은 개혁 행정을 과감하게 추진하면서 많은 시련을 겪었다. 공무원들을 개혁행정에 적극 참여시키는 일부터 쉽지 않았다. 또 어느 정도 사업이 추진 된 뒤에도 시끄럽다. 정당한 평가와 비판이 아니라 비난과 흠집내기가 항상 뒤따라오는 것이다. 그런데, 다음 선거에서 잃어버린 고지를 꼭 탈환하겠다는 수구기득권세력들의 갖은 음해는 그렇다 치고, 당연히 자치단체 개혁에 앞장서줄 것이라 믿었던 사람들도 합세하는 일도 있어 안타까운 경우가 많았다.

남해군은 창의적인 자세를 가지고 새로운 시책을 추진하는 과정에서 이런 시련을 무수히 겪었다. 그리고 이 과정에서 건전한 시민단체와 자치단체의 협력이 절실히 필요하다는 것을 깨닫게 되었다.




묘지의 진실

남해군을 1년째 떠돌고 있는 소문이 있다. "남해군 출신 향우들은 죽어서 고향에 묻히고 싶어도 남해군수가 경찰을 동원해 남해대교에서 시신이 들어오는 것을 막기 때문에 고향에 묻힐 수가 없다"는 소문이다.

남해군은 장묘 문화를 개혁하는 것을 자치행정의 핵심과제로 삼았다. 묘지가 마구 들어서는 것은 국토의 균형적인 발전을 막고 자연경관과 산림자원을 훼손하고, 결국 후손들의 생존에 막대한 지장을 주는 일이기 때문이다. 남해군은 지역주민들을 설득해 연죽마을에 공설공원묘지를 만들었다. 묘지를 집단화하고 묘역을 공원화해서 이곳에 납골당과 납골묘 공원을 만들기 시작한 것이다. 98년 묘역 19,868기와 납골당을 준공했고 지급도 사업이 계속되고 있다. 한국형 가족 납골묘를 신청하는 주민들에게는 해마다 사업비도 지원하고 있다. 화장문화를 정착시키기 위해 화장 유언 남기기 운동을 전개하고 화장 장려금도 지급한다. 대신 불법묘지는 지속적으로 단속하고 있다. 이런 묘지 정책이 단체장의 인기에는 하나 도움이 될 리 만무하다.

불법묘지 단속이 강화되면서 노인들이 불만을 나타내기 시작했고, 헛소문이 돌았다. 공설묘원을 조성한 것 자체가 군 단위에서는 매우 드문 획기적인 사업이었지만, 외지에 나간 향우들도 제한 없이 수용하기에는 장소가 좁아 '매장 대상자'를 '1년간 주민등록이 되어 있는 사람'으로 한정했다. 이런 사정을 이용해 기득권 세력들이 교묘히 헛소문을 만들어낸 것이다. 이 문제에 대해 시민단체는 지역정서를 이유로 침묵을 지켰다.

남해군 담당공무원들을 그야말로 개혁적인 묘지정책을 펼치면서, 한편으로 주민들을 설득하고 이해시키는데 안간힘을 섰다. 이 과정에서 '열심히 일한 사람은 욕을 먹고, 아무것도 안하는 사람은 욕먹을 일도 없다'는 불평도 나왔다. 다른 군에서는 시도하지도 않는 공설공원묘지를 만들어 괜히 주민들에게 욕만 듣게 되었다는 것이다. 하지만 아무 일도 하지 않는 것이 속 편하다고 생각하는 사람들만 있다면, 지역사회의 발전은 어디에서 기대할 수 있겠는가? 어려움 속에서도 우리는 후손들의 미래를 위해 현재의 매장관행을 개선하기 위한 일을 쉬지 않을 것이다.




하천생태복원사업

남해군은 97년 환경시범도시로 지정되어 있다. 환경시범도시는 환경적으로 보호할 가치가 있는 지역, 환경행정이 전국 최고 수준에 도달한 지역을 환경부가 지원하기 위해 지정한 것이다.

이 환경시범도시사업으로 추진하는 사업 중 하천생태복원사업이 있다. 남해군은 심천천, 화천천, 금양천 등 5개 하천에 사업을 했다. 생태복원공사는 자연재료 식물재료를 이용한 자연형 하천정비를 말한다. 우리는 돌망태, 징검여울, 나무말뚝을 주로 사용하고 수생식물을 이용한 식생호안을 만들어 하천을 자연과 보다 가깝게 만들었다. 남해의 하천은 비교적 깨끗한 편이지만, 오염되기 전에 시행해야 오염된 이후의 사회적 비용을 절감할 수 있다는 판단에서 다른 곳 보다 먼저 시작한 것이다. 하천생태복원 사업을 한 하천은 실제 하천 수질이 많이 개선되었고, 사라졌던 은어도 나타나고 있다. 여름에는 어린이들이 찾아와 물장구를 치는 모습이 목격되고 있다.

그런데, 지난 5월 지역신문이 '하천생태복원 하려다 생태계 파괴'라는 제목의 기사를 실었다. "하천 수질을 개선하고 하천에 친수공간을 만들어 물고기와 인간이 함께 즐기는 안전한 하천"을 목표로 추진하고 있는 생태복원 사업이 생태계를 파괴하는 사업이라는 황당한 주장을 한 것이다.

이 보도는 기자의 단순한 판단이 아니라 나름대로 주민 일부의 여론을 정한 것이다. 그동안 정치적으로 다른 입장에 있는 지역 인사들이 "예산만 낭비하고 쓸데없는 짓을 한다"는 소문을 많이 내고 다녔다. 사회지도층 인사라는 사람들조차 '쓸데없는 짓을 한다'고 험담을 했다. 큰비가 오면 떠내려 갈 것이라고 했다. 그러나 몇 차례에 걸쳐 1일 200mm가 넘는 비가 왔지만 거의 피해가 없었다. 이 기사를 보고 새로운 패러다임으로 정책을 추진하는 것이 이렇게 어렵구나 하는 생각을 하지 않을 수 없었다.




지역주민의 복지를 위한 새로운 정책, 그것은 치밀한 준비와 여론수렴, 그리고 지역 사회단체와 지역주민의 전폭적인 지지와 동의 속에 추진해야 한다. 한가지라도 소홀히 하면 기득권 세력의 대반격에 밀려 중도에 포기하게 될 수도 있을 것이다. 하천생태복원 공사는 일부 반발에도 불구하고 대다수 지역민의 지지 속에 게속 추진되고 있다.




송정 생태주차공원

남해군은 1999년 6월 생태주차공원 7천 평을 송정해수욕장에 만들었다. 생태주차공원은 주차장의 개념을 공원과 과수원으로 완전히 바꾸어 놓았다.

이 사업은 주차장도 아스콘으로 뒤덮인 죽은 땅이 아니라 식물이 살아 숨쉬고 지하수를 저장하는 역할을 해야 한다는 의도에서, 주차장을 만들고 주차요금을 받는 사람 입장에서 설계하지 말고 땅 사용을 허락해준 농민들과 그곳에 차를 세우는 관광객의 입장에서 설계를 했다.

바닥은 투수성이 높은 잔디블럭이 깔려 있고, 여름철에는 활짝 핀 해바라기가 손님들을 즐겁게 해 준다. 여름 한철만 차량이 몰려드는 것을 고려해 평소에는 농민들이 농사를 지을 수 있도록 참다래와 호박, 해바라기를 심어 농사도 짓고 주차그늘도 만들도록 했다. 해바라기 꽃이 핀 여름철에 이곳에 들어온 자동차는 잔디 위에, 그리고 참다래 그늘 아래 '행복하게'쉬고 농민들은 소득도 올릴 수 있다. 전국적으로도 물론, 세계적으로 유래가 없다는 이 주차공원은 수많은 사람들이 견학을 했다.

그런데, 그 과정은? 제안 단계에서부터 공무원을 설득시키기가 쉽지 않았다. 참다래가 살 수 있을까. 잔디블럭 위로 차가 지나다니면 블록이 깨지지 않을까. 잔디가 죽지 않을까? 등등. 한번도 해보지 않은 일은 가능하면 안하려고 하고 쉽게 결정하지 못하는 오랜 관행이 나타났다. 설계도 늦어지고 공사도 늦어졌다. 결국 참다래는 식재 적기를 놓쳤고 블록 속에 잔디는 해를 넘겨 1999년 4월에 파종할 수 있었다.

처음 해보는 일이면 전문가에게 자문을 구해 공부를 하고 기술적 문제점을 분석해 대안을 내놓는 것이 아니라 일단 안되는 쪽으로 사고하는 사람들이 많다. 우리에겐 적극적이고 능동적인 자세로 도전하는 의식이 필요하다. 그저 문제점만 나열한다면, 우리사회는 한 치의 진보도 이룰 수 없을 것이다. 생태주차공원의 의미는 사업 자체의 성공에 머물지 않는다. 우리가 얻은 재산은 전문성과 창조적 의지를 결합하면 얼마든지 변화가 가능하다는 것이었다.




사계절 잔디운동장 조성사업

학교운동장에 잔디를 조성하는 것은 학생들의 정서함양과 군민의 체력증진에도 좋을 뿐 아니라, 환경적으로도 대기정화, 미세먼지 흡수, 산소공급, 지하수 확보 등의 효과가 있다. 물이 부족한 남해에서 가장 중요한 것은 내리는 빗물을 놓치지 않고 땅속에 저장한다는 것이다.

남해군은 1996년 11월 공설운동장에 잔디를 조성한 것을 시작으로 지금까지 모두 12개 운동장에 잔디를 조성 관리하고 있다. 잔디는 스포츠 마케팅으로 지역을 활성화시키기 위한 장기사업으로 시작한 것이다. 운동장 녹화사업으로 남해에서는 지금까지 97․98년 두 차례 프로축구 경기가 열려 남해를 전국에 알리는데 기여했을 뿐만 아니라, 이후 전국적인 잔디운동장 조성 붐을 일으키기도 했다. 특히 겨울철에는 많은 축구팀이 전지훈련을 다녀갔으며, 인근 시군의 생활체육회에서도 친선경기를 하러 남해를 찾는 등 관광 유발 효과도 거두고 있다.

올해 8월8일부터는 전국 최초로 예선에서 결선까지 500여 경기를 잔디운동장에서 경기를 치르는 전국 최대규모의 소년소녀축구대회를 열어 전국을 놀라게 했다. 선수 5천명을 포함 10일 동안 1만 여명이 남해에 머무르면서 20억 원 이상의 경제적인 파급효과를 가져왔다. 이 경기는 계속해서 남해에서 열릴 것이다. 남해군은 현재 잔디를 재산으로 월드컵 기간 전에 선수들의 현지적응을 위한 베이스캠프를 유치하기 위해 노력하고 있다. 잔디는 이제 남해군의 효자가 된 것이다.

하지만, 지금까지 우리는 엄청난 시련을 겪었다. 남해군의 잔디 시공과 관리기술은 그동안 많은 실패와 성공을 거듭하면서 조금씩 정착되어 왔던 것이다. 97년 봄, 10개 학교에 종자를 지원했다. 지역주민들이 힘을 합쳐 파종을 했다. 그런데 대다수 학교에서 부정적인 시각으로 바라보았다. 가장 큰 쟁점은 학생들의 체육활동이 불가능하고, 관리비를 누가 감당할 것인가 하는 문제였다. 부실한 관리로 많은 학교운동장 잔디가 실패로 돌아갔고, 지역언론들이 연일 예산낭비이며 결국 죽을 것이라고 보도했다. 지역 여론도 우호적이지 않았다. 심지어 98년 지방선거의 최대 쟁점이 되기도 했다. 하지만, 우리는 포기하지 않았다. 다른 나라는 다 할 수 있는 일을 왜 우리가 못한단 말인가? 우리는 사업 시작 4년 만에 결국 가장 튼튼하고 돈이 적게 들어가는 시공 관리기술을 익히게 되었고 전국초등학교 축구대회로 전국에 성공소식을 전하게 되었다. 그것도 잔디학자나 조경업체의 도움 없이 남해군 공무원들이 이뤄낸 것이다.




4. 지방자치제 개혁에 관한 의견

행정자치부가 추진하고 있는 단체장 서면경고제, 행정대집행제도, 그리고 부단체장의 국가직 전환은 중앙정부가 단체장의 권한 남용을 막는다는 미명을 내세워 시대를 거꾸로 돌려 중앙집권적 통치체계를 강화하려는 의도가 아닐 수 없다. 지방자치 주체들의 입장에서 보면 분노를 삼킬 수 없는 일이다.

우리는 그동안 언론의 무관심과 중앙정부의 자치권 제약이라는 이중고 속에서도 한올한올 자치시대의 참모습을 엮어왔다. 민주주의를 성공시킨 선진국들은 하나같이 지방자치를 소중한 정치제도로 삼고, 발전시켜 왔다. 그런데, 정부는 지방정부가 옛날처럼 호락호락하지 않는다고 자기들의 의도대로 지방자치제를 수술하려는 발상을 하고 있는 것이다.

물론, 단체장의 행정집행이나 지방의회의 활동에 문제가 없는 것은 아니다. 선거라는 것이 성인 군자만 당선되는 것은 아니므로 여러 가지 문제가 있을 수 있다. 문제는 이런 자치단체의 비효율에 대한 통제를 누가 어떻게 하는 것이 지방자치제 본래의 취지에 맞는가 하는 점이다. 중앙정부에 의한 통제장치를 두는 지방자치제는 있을 수 없다.

행자부는 국가적인 집행의 실효성을 확보하기 위해 행정대집행제도가 필요하다고 하지만, 지금도 중앙정부의 권한이 막강한데 여기에 자치권을 침탈할 소지가 다분한 제도까지 만드는 것은 바람직하지 못하다. 문제가 있다면 자치정신에 입각해 원칙적으로 해결하면 된다. 지방자치단체가 문제가 있고 자치단체장이 잘못한 행정이 있다면 당연히 선출한 주민이 그 책임을 묻도록 하는 주민소환제를 즉시 도입하면 될 것이다.

부단체장을 국가직으로 하겠다는 것은 자치단체장 권한을 약화시키고 중앙에 의한 통제를 쉽게하는 한편, 중앙의 인사 적체요인을 해소하기 위한 얄팍한 계산에서 나온 것이다. 민주주의 발전이라는 국가적 대의를 팽개치고 당리당략과 권력 욕심으로 좌지우지되는 우리 지방자치 현실이 서글프기만 하다.

그렇다고 여기서 주저 않을 수는 없다. 풀뿌리 민주주의가 그나마 이만큼 형식을 갖춘 것도 누가 거져준 것이 아니라 투쟁을 통해 쟁취한 제도인 만큼, 이제 자치시대를 역행하려는 시도에 맞서 싸우는 것 역시 당연한 일이다.




5. 지방자치세력의 연대를 시작할 때

'바른자치'는 결국 '바른정치'를 통해서 완성될 수밖에 없다. 이제 지역마다 기반을 구축한 참 민주주의, 지방자치제를 수호하려는 세력들이 뭉쳐야 할 때가 되었다고 생각한다. 지역에서 기반을 닦아 온 자치세력, 기존 정치권에 속하지 않고 '무소속' '시민단체'의 이름으로 지방자치에 참여해 온 세력들이 힘을 모을 때가 되었다. 이들 자치세력들이 전국적으로 연대해, 바른자치를 거부하는 기존 정치권에 맞설 수 있는 정치세력을 형성할 수 있을 때, 우리나라의 지방자치는 비로소 제 궤도를 찾을 수 있을 것이다.

지방의회와 집행기관 / 김두관



1. 지방의원은 지역사회의 중심

1991년 처음 실시된 지방의회 의원 선거는 지역에 큰 변화를 가져왔다. 이전까지 지역사회의 권력구조는 중앙 권력에서 임명한 단체장이 정점에 서고 관변단체나 상공인들로 구성된 이른바 지역유지들을 중심으로 편성되어 있었다. 그러나 91년 선거로 지방자치가 시작되면서 주민이 직접 선출하는 지방의회가 새로운 대표성을 갖게 되었다. 지역사회의 권력구조와 정책결정 구조가 이전과는 완전히 달라지게 된 것이다. 지방의원들은 이전까지 지역에서 정책결정과 권력행사에 보조역할을 하던 관변단체와 지역유지들을 대신하여, 주민의 의견을 행정에 전달하는, 대표성을 지닌 공식적인 기관으로 자리잡은 것이다.

하지만 과연 지방의원들이 지역사회 여론형성과 정책결정의 중심적인 역할을 다하고 있는가에 대해 아직 만족할만한 답을 얻기에는 부족하다는 평가가 있다. 지역에 따라 사정이 다르겠지만, 현행 지방자치제도가 갖는 제도적인 취약성과 그 속에서 의원 개개인이 가진 인식과 경험의 한계가 항상 존재하고 있다.

그러나 어차피 완벽한 제도적 장치를 갖추는 것은 지방의원들 만이 책임질 일도 아니고, 의원들의 힘만으로 개선될 성질의 일도 아니다. 따라서 지방자치가 가진 본질적인 제약과 한계 속에서나마 맡은 역할을 올바르게 수행하고, 권한은 정당하게 행사하고 있는지 파악해 보는 것이 중요하다고 본다.

지역주민을 대표하면서 행정을 견제하고 비판하는 지방의원은 항상 이런 질문을 던져야 한다고 생각한다. "나는 과연 지역주민을 대표하면서 부여된 지도력을 올바르게 발휘하고 있는가?" 끊임없는 자기 점검이 결국, 지방의회의 위상을 높이게 될 것이라 믿는다.



2. 지방의회의 권한과 한계

정책결정은 흔히 집행기관에서 하는 것으로 잘못 알려져 있다. 그러나 현행 지방자치법은 지방의회에게도 일정한 정책결정권을 보장하고 있다. 지방의회가 가지고 있는 정책결정 기능에는 의안발의권과 의결권이 있다. 우리나라는 기관대립형 지방자치제를 택하고 있다. 의회가 정책을 결정해 주면 집행부가 그 정책을 집행하는 형태다. 그런데, 지방의회는 정책을 결정하면서 통제기능까지 수행한다. 통제기능으로는 행정사무조사․감사권이 있다.

이처럼 형식적으로는 지방의회에 상당히 많은 권한을 부여하고 있는 셈이다. 그러나 지금까지는 주로 정책결정은 집행기관에서 하고, 의회는 집행기관의 정책에 대해 통제하는 기능에 치중해 왔다고 판단된다. 정책결정에 관한 적절한 권한 행사가 이뤄졌다고 보기 힘든 상황인 것이다.

지방의회가 권한을 행사할 수 있는 사무가 자치권의 대상이 되는 고유사무에 불과한데, 법에 보장된 고유사무가 극히 제한되어 있는 것이 가장 큰 장애물인 것이다. 이밖에도 집행기관이 정보 제공을 꺼려하고, 지방의원의 전문성이 부족한 것도 지방의회가 정책결정권을 제대로 발휘하지 못한 한가지 이유가 될 것이다.



3. 지방의원의 위상과 역할

행정 감시․견제

의회는 집행기관의 사무를 감시 견제하는 역할을 갖고 있다. 행정사무에 대한 감사 조사권, 자치단체장에 대한 서류제출 요구권, 관계공무원 출석요구권, 행정사무처리 상황보고 및 질문권이 이런 역할을 보장하는 제도적인 장치이다. 이밖에도 의결권과 조례제정활동을 통해 자치단체의 일반행정과 재정에 대한 감시 기능을 수행할 수 있지만 이 기능이 형식적인 면에 치우치는 경향이 많은 것이 사실이다.

이유는 여러 가지가 있을 것이다. 지방자치단체가 중앙기관에 예속되어 있고, 권한 면에서 지방의원이 자치단체장에 비해 절대적인 열세에 있으며, 지방정치에 중앙정당의 영향력이 개입되고, 의원들의 전문성을 향상시킬 수 있는 제도적인 장치가 거의 없는 것이 가장 중요한 이유라고 생각한다.

의원들이 행정견제자로서 역할을 제대로 수행하기 위해서는 의원의 전문성 향상을 위한 장기적 계획과 실질적 프로그램이 시급히 마련되어야 하고, 동시에 실질적 분권화를 이룰 수 있도록 지방자치단체에 더 많은 자치권을 부여하는 방향으로 지방자치법이 개정되어야 할 것이다.




정책 결정

의원들은 정책개발자라는 인식을 확실히 해야 한다. 지방정부 최고의 의사 결정기관인 의회의 가장 중요한 역할은 집행부에서 입안한 정책을 수동적으로 심의하거나 의결하는데 그치지 않고, 적극적인 정책개발과 제안을 통해 지방행정을 바람직한 방향으로 발전시키는 것이라 할수 있다. 그동안 의회가 집행부에서 제출하는 각종 안건에 대해 부적합하다는 것은 지적하면서도, 그 대안을 제시하지 못하는 경우를 생각하면 쉽게 이해될 것이다.

정책결정의 핵심기능은 앞서 언급한 의결권이다. 그러나 지방자치단체의 모든 사무가 의회의 의결대상이 되는 것은 아니다. 법령에 따라 규정된 사항만 의결권을 갖는다. 의회는 또한 자치단체의 구체적인 정책에 대해 심의 결정할 권한을 갖는다. 이는 주민의 대표로 선출된 대의기관인 의회에 해당 자치단체의 구체적인 정책에 대해 최종적인 결정권을 부여함으로써 주민의 요구와 일치하는 의사결정이 가능하다고 보기 때문이다.

지방의회가 정책결정자 역할을 실질적으로 보여준 사례는 1991년 7월24일 청주 시의회에서 국내 처음으로 제정한 '행정정보공개조례안'이 있다. 이 조례에 대해 대법원은 92년 6월 "주민의 권리를 신장하는 조례이므로 제정하는데 법률적인 위임이 필요하지 않다고 보며, 주민이 지방자치단체의 행정정보를 요구할 경우 공익에 저해되지 않는 한 지방자치단체는 주민의 알 권리를 보장하는 차원에서 이를 수용해야 한다"고 판결, 지방의회의 조례 제정이 정당하다고 밝혔다.

이 사례는, 정책결정자인 지방의원의 역할이 법률과 명령으로 제한되어 있긴 하지만, 구체적인 조례제정을 통해 그 역할을 얼마든지 확대할 수 있다는 것을 보여주고 있다. 흔히 지방의원들 사이에는 '법률에 위임되어 있지 않는 조례 제정은 안 된다.'는 사고가 뿌리깊게 박혀 있다. 집행기관의 공무원들도 마찬가지다. 그러나 헌법에 보장하는 국민의 권리를 신장하기 위한 것이라면, 법률에 위임되지 않았을지라도 지역실정에 맞는 정책을 집행하기 위해 조례를 제정하는 것은 가능하다. 개혁을 위한 적극적인 의정활동을 펼치겠다는 자세가 중요한 것이다.



지역주민 대변

지방자치법은 지역주민이 의원을 통해 지방의회에 청원할 수 있는 권리를 보장하고 있다. 청원이란 국가기관에 대하여 주민들에게 요구나 희망사항을 진술하고 그 해결을 요구하는 권리를 말한다. 이 제도는 주민이 의회에 소망사항을 청원하면 이를 검토하여 타당성이 있다고 판단할 때, 지방자치단체장에게 해결을 권유하고, 결과를 보고 받는 제도이다.

주민청원이 있으면 의회의원은 주민대변자로서 적극적으로 소개의원이 되어 주어야 한다. 그런데 지방의회 의원들이 선거를 의식하고 무리한 청원을 받아들이는 사례가 많아 문제가 되기도 하고, 이런 청원권을 제대로 활용하지 않아 주민을 대변하는 역할에 소홀한 경우도 많다. 1992년 5월에 부천시의 5개 시민단체는 청소년 보호를 위해 시민 2만3천명의 서명을 받아 '담배자판기 설치 금지'를 시의회에 청원했다. 이에 대해 시의회는 공청회를 열어 주민 여론을 수렴하고 '부천시 담배자판기 설치금지 조례안'을 만장일치로 통과시켰다. 이것은 청소년 보호라는 공익을 위해 지역주민의 청원을 조례로 소화시킨 사례라고 할 수 있다.




4. 성공적인 의정활동을 위해!

의정 질문

구․군정 질문은 본회의나 임시회의 가장 중요한 부분이다. 의정질문은 의원 개개인에게는 행정을 감시한다는 측면과 더불어 어떻게 활동했는가를 주민과 공무원들에게 평가받는 자리가 된다. 그런데, 이렇게 중요한 질문 원고를 의회사무과의 직원에게 맡기거나 수박 겉핥기식으로 물어보는가 하면, 집행부에 자료제출을 요구하면 쉽게 알수 있는 행정 추진 사항을 굳이 질문하는 경우도 있다. 오래 전 얘기지만 의정 질문을 한다면서 사전에 공무원에게 무엇을 질문할지를 물어보고 질문하는 사례도 있었다.

의원은 철저한 준비 없이 막연한 질문을 하게 되면 바로 부정적 평가를 받기 때문에 질문내용은 철저하게 준비해야 한다. 여러 가지를 묻는 것 보다는 한가지를 질문하더라도 깊이 있게 파고들어 공무원들이 생각하지 못했던 지적사항이나 정책대안을 내놓아야 한다. 의회의 위상과 의원들의 전문성은 활발한 의정 질문 활동을 통해 높아진다고 생각한다.

질문 준비는 책상에 앉아 집행기관에서 제출한 문서만 가지고 이뤼질 수 없다. 폭넓은 주민들과 만나 문제를 찾아내고 자료수집과 현장 확인, 관계자 면담을 통해 충실한 질문서를 작성해야 한다. 단순히 추측이나 소문만 가지고 문제점을 지적해서는 안되며 부인할 수 없는 근거 자료, 현장 증언, 현장 사진 등을 확보해야 한다.

일반적으로 공무원들과 의원들은 전문성 면에서 비교가 될 수 없다는 말들을 많이 한다. 그러나 꼭 그런 것만은 아니다. 공무원이 전문성이 있다고는 하지만 보직이 순환되기 때문에 현재 자기 분야가 아니면 깊이 있게 모르고, 고위급 공무원일수록 실무를 다루지 않기 때문에 세부적인 사항에 대해서는 잘 모를 수 있다. 공무원은 무조건 전문가라는 선입관을 버리고 문제점이 있는 분야에서 담당공무원보다 더 많이 연구하면 얼마든지 공무원들보다 구체적이고 전문적인 내용의 질문을 할 수가 있다고 생각한다.




다음으로, 보충질문을 적극 활용해야 한다. 보충질문은 질의 응답 과정에서 즉석으로 이뤄지는 것이기 때문에 미리 예측할 수 없다. 만약 답변하는 공무원들이 감추거나 거짓말을 하는 부분이 있으면 곧 발견될 수밖에 없다. 보충질문은 의원과 공무원들의 전문성을 확보할 수 있는 가장 훌륭한 기회라고 생각한다.

구․군정 질문은 해이해진 공무원들에게 끊임없이 가지 업무를 누군가가 바라보고 감시하고 있다는 생각을 갖도록 하고 자신의 업무를 과거 의회가 없었던 때처럼 방치할 수 없도록 하는 효과를 가져온다. 이는 결국 지방행정의 발전으로 연결되는 긍정적인 효과를 가져온다.

의회는 집행기관에 대해 비판과 견제 기능을 가질 뿐만 아니라, 집행기관과 함께 자치의 양 날개를 형성하고 지역발전을 고민하는 상호 협조 기능도 가지고 있다. 가장 바람직한 것은 양 기관이 견제와 균형 차원에서 지역의 발전을 통한 주민복지의 증진이라는 공동의 목료 아래 원만한 협조관계를 정립하는 것이라고 생각한다.




의정 활동 공개

정보라는 것은 공개되는 것이 공개되지 않는 것보다 자치발전에 도움이 된다는 것은 두말할 필요가 없는 일이다. 정보독점이 심한 곳에 독선과 비민주가 자라나기 쉽기 때문이다. 경영이나 행정에 있어서 정보는 거의 절대적인 위치를 차지한다. 올바른 정보 없이는 정확한 판단과 결정을 기대할 수 없다. 그러나 현재는 지방의회 의원들이 의회의 정당한 기능 수행을 위하여 필요로 하는 정보를 얻는 것이 제도적으로 어렵게 되어 있다. 이유야 어떻든 지방행정 정보는 전적으로 공개되어야 하며 어떠한 제도적 제약이 있어서도 안된다.

이 경우는 의원활동이라고 해서 예외가 될 수 없다. 의회도 의정활동을 더 많은 사람들이 볼 수 있도록 장치를 하는 것은 정보공개의 효과와 함께, 의원들의 전문성 향상을 위해서도 긍정적인 역할을 할 수 있을 것이다. 의회의 질문 장면을 포함해 전체 의회 진행상황을 폐쇄회로를 통해 집행기관의 전체 공무원들에게 중계되도록 하는 것이 좋다고 생각한다.




예산 결산 심의

공무원들이 의회에 대해 가장 긴장하고 있는 기간이 예산 심의기간이다. 의원의 결정에 따라 몇 억원의 예산이 움직이기 때문에 관계공무원들의 관심이 높을 수밖에 없다. 그런데, 이 예산심의에서 몇가지 사항은 개선되어야 한다고 생각한다.

첫째, 의원들의 관심이 주로 단체장의 판공비와 주민숙원사업에 집중된다는 점이다. 단체장 판공비는 선심행정과 예산낭비에 초점을 맞춰 주로 삭감하려고 하는 반면, 주민숙원사업은 자기 지역구에 더 많은 사업을 끌어들이기 위해 많은 괸심을 갖는다. 물론, 방대한 예산을 짧은 시일안에 모두 살펴보기에는 어렵겠지만, 자치단체의 예산에는 이 밖에도 국도비지원사업, 자체 특수시책 등 의원들이 관심을 가져야 할 예산들이 많다.

생색만 내기 위해 턱없이 부족하게 예산을 편성한 사업도 있을 수 있고, 5백만원이면 될 사업에 1천만원을 편성한 사업도 있을 것이다. 선심행정을 막기 위해 단체장의 판공비를 삭감하는 활동도 중요하지만, 적정 금액을 사업비로 편성했는지 살피는 것도 중요하다. 주민숙원사업에 더 많은 예산을 끌어들이기 위해 노력하는 것도 중요하지만, 균형적인 지역발전을 위해 예산이 고루 편성되었는지, 당장의 효과는 없을지라도, 또 다음 선거에 별 도움이 되지 않을지라도, 지역발전을 위해 꼭 필요한 사업비를 적정규모로 편성했는지, 세심하게 살펴보아야 한다. 관광, 문화, 농수산업 등 부문별로도 예산 배정액을 검토해서 따질 것은 따지고 잘못된 것은 시정을 요구하는 일도 필요하다.

이제는 집행기관에서 편성된 예산을 삭감하는 소득적인 예산심의가 아니라, 예산 편성 전 의회의 입장을 적극적으로 집행기관에 알려 새해 살림에 반영이 될 수 있도록 하는, 적극적인 예산 심의로 나아가야 한다.

예산심의는 그 예산이 쓰여지는 곳을 확인해봐야 한다. 이것은 결산 심의나 행정사무감사를 통해 할 수도 있지만, 예산이 제대로 편성되고 집행되는지 살피는 것은 의원들이 일상활동이 되어야 한다. 회기가 있을 때만 하는 활동이 아니라 1년 내내 의원들이 감시해야 할 가장 중요한 것이 바로 이 부분이라고 생각한다.




창조적인 입법 활동

조례제정은 지방의원의 입법활동이다. 실질적으로 그 지역실정에 맞는 그리고 주민의 편의와 제도적 발전을 가져오는 현실적인 조례제정과 개정이 필요하다.

지방의회가 출법한지도 오래 되었지만, 의원발의로 조례를 제정하는 사례는 무척 드물다. 주로 집행기관이 상부기관의 조례안 준칙에 따라 만든 것을 의결하거나, 집행기관이 독자적으로 만든 조례를 승인하는 일이 대부분이다. 상부기관에서 제․개정된 법령에 따라 조례안 준칙을 만들어 내려보내면, 공무원들은 거의 자구하나 고치지 않고 조례안을 만들어 의회에 넘긴다. 그런데, 이 조례안 중에는 도시지역에는 필요하지만 농촌에는 필요 없는 조례도 있고, 현실에 맞지 않는 조례도 있다. 전국 자치단체의 조례가 모두 똑같다면, 이것은 지방자치가 제대로 정착되지 못했고, 의회와 집행기관의 전문성이 부족했다는 증거에 다름 아닌 것이다.

지역실정에 맞는 창조적인 조례를 만드는 것은 주민들이 의회와 집행기관을 신뢰하고 준법정신을 갖도록 만들 수 있다. 그러나 준칙 안에 따라 조례를 만들기만 하고 창조적인 입법활동이 전혀 없다면 이런 조례는 법규의 권위를 훼손시키게 될 것이다. 주민들이 지키기 힘든 현실에 맞지 않는 규정은 조례로서 이미 사문화된 것이나 마찬가지이기 때문이다.

창조적인 조례 제정은 지역주민이나 사회단체의 발의를 거치는 것이 좋다. 의원들은 경험이 한정되어 있기 때문에 시민들의 생활문제와 도시발전에 대해 조사하고 연구하여 조례로 입법화하지 않으면 안된다. 이때 다양한 시민들의 의견을 수렴하고 각종 시민운동 단체들과 연대하여 조례안을 작성하는 것이 좋은 방법이 될 것이다.

주민들의 생활에서 나오는 요구들을 조사 연구하여 조례로 만들어낼 수 있으려면 늘 주민, 각종 민간단체와 연대를 꾸준히 해야 한다. 주민, 사회단체와 연대하는 것은 지방자치의 완전한 정착을 위한 지름길이라고 생각한다.




민의 수렴 활동

지방의원의 역할 중의 하나는 보이지 않는 가운데 지방자치단체의 집행부와 주민 사이의 대화통로 역할이다. 이 역할은 쌍방통행 방식으로 수행되어야 한다. 주민이 언제 어디서나 지기 지역 출신 지방의원에게 주민 개개인 또는 집단으로 의사를 전달하고 지방의원 역시 지방자치단체의 현황을 수시로 이들에게 설명하고 이해를 촉구하는 역할인 것이다.

그런데, 현재 이런 여론수렴 과정이 제도적으로는 전혀 보장되어 있지 않다. 장소, 시간, 경비 등 어느 것 하나 제도적으로 마련되어 있지 않은 상태에서 의원의 여론수렴 역할은 부족할 수 밖에 없다. 또한 민의 수렴이 지역주민 일반을 상대로 하는 것이 아니라, 일부 계층만 대변하는 역기능을 불러 일으키기도 했다. 일본에서는 지방의회에 연내교섭단체 별로 팩시밀리를 설치해 놓고 상임위원회가 열리지 않은 기간에도 지방공무원과 마찬가지로 9시에 출근해서 팩스와 전화로 들어오는 민의를 수렴하고 있다는 사실은 시사하는 바가 크다.

우리도 제도적인 장치는 미비하지만, 의원들이 교대로 출근해서 민원을 접수받고 처리하거나, 지방의회 자체적으로 민원실을 설치하여, 의회 차원에서 정책형성에 필요한 민의를 조직하고, 의정보고회를 정기적으로 개최하는 등의 방법으로 다양한 계층의 여론을 수렴하는데 적극 나서야 할 것이다.




상임위원회 활동

지방의회는 현재 상임위원회를 구성할 수 있는 곳이 있고, 그렇지 못한 곳이 있다. 의회에 따라 주민 민원과 관계하여 깊이 다루어야 할 특별한 안건을 주제로 하는 특별위원회를 구성하기도 한다. 그런데, 이 상임위원회나 특별위원회를 구성할 때, 전문성을 전혀 고려하지 않는 사례가 많은 것으로 알려져 있다. 상임위나 특별위는 그 분야에 전문성을 가진 의원들로 구성하는 것이 옳다. 또한 자기지역의 문제일 때는 해당되는 지역구 의원이 꼭 참여하는 것이 주민과 의원과의 관계를 긴밀히 하는 데 필요하다고 본다.




해외 연수 활동

선진 외국의 행정 사례를 배우는 것은 매우 중요하다. 아무 준비가 없더라도 한 번 외국에 나가보는 것은 개인의 경험은 물론, 의원활동에도 많은 도움이 될 것이다. 그런데 문제는 이런 경험이 행정에 반영이 되는 제도적인 통로가 없다는 점이다. '외국에서는 이렇게 하더라'하고 끝나버리는 것이다.

해외 견학이나 여행은 사전에 무엇 때문에 외국에 나가는지 목적이 뚜렸해야 한다. 그리고 가능하면 추진중인 시책과 관련하여 자료와 정보를 수집하기 위한 해외연수가 바람직하다고 본다. 쓰레기 처리장을 혐오시설로 인식하지 않도록 하기 위해, 어떻게 설계변경을 해야 할지가 현안이 되어 있다면, 쓰레기처리장을 공원처럼 잘 조성해 놓은 곳이 어디인지 알아보고, 행선지를 결정하는 방식으로 해외연수가 추진되는 것이 바람직하다는 말이다.

여행사를 통하는 것보다는 자체적으로 방문할 외국의 기관과 연락을 하여 준비하는 것이 좋다. 여행사를 통한 연수치고 제대로 진행되는 연수활동은 거의 없다. 또한 10명이면 10명이 함께 나가는 연수 보다는 분야를 나눠 3～4명씩 나가는 것이 알차고 깊이 있는 연수활동이 될 것이다. 경제적으로 어려운 시기에 의원들의 해외연수를 모든 주민들이 좋은 시각으로 보지만은 않을 것이기 때문이다.




의정활동지원 시스템 구축

집행기관과 지역주민은 지방의회의 활동을 지원할 수 있도록 의정활동 지원시스템을 구축해야 한다. 지금까지는 주민단체가 주로 의원들을 감시해 왔지만 명예직인 지방의원에게 내실있는 전문성을 기대하는 것은 지나친 욕심이 아닐 수 없다. 따라서 시민 단체, 전문가와 함께 집행기관이 의정활동을 돕겠다는 자세와 그 실천이 질대적으로 필요하다. 의회가 의정활동자문위원회 설치에 적극 나서는 것도 명예직 의원제도의 문제점을 해소하는 방안이 될 수 있다.




5. 바람직한 지방의원의 모습

지방의원은 지방분권 운동가

지방의원은 불합리한 지방분권을 개선시키는 지방분권운동의 주체로 일어서야 한다. 현재 자치단체의 자치권은 매우 제한되어 있다. 따라서 지방의회가 관여하는 일도 그 범위가 극히 한정된 것이다. 지방의원은 주민의 대표자로서 행정을 감시 비판하는 역할 뿐 아니라, 불합리한 현행 지방자치제도를 개선하는 자치운동가의 임무도 갖고 있다고 생각한다.




민주주의의 교사

지방의회는 민주적 의사결정의 강단 역할을 수행해야 한다. 대화와 타협을 통한 문제해결 능력이 기대에 미달하는 형편인 우리나라에서 지방의회는 의사과정을 통해 민주적 의사결정의 모범을 보임으로서 선진적인 정치문화를 선도해야 한다.




자질 향상과 정치문화 개선

그동안 일부 지방의원들이 비리와 위법을 저지르면서 주민대표인 지방의원의 윤리의식과 도덕성을 싸잡아 비판하는 일이 많았다. 행정에 대한 이해와 전문적 식견의 결여, 무리한 자료제공 요구와 인사청탁 등 고압적인 행태 등이 지적되기도 했다. 그런데 지방의회 의원의 자질과 능력 문제는 기본적으로 개인적인 도덕성이나 자격 문제라기 보다는 비리를 낳는 사회경제적인 구조와 부패한 정치문화의 문제이며, 제도의 문제라고 생각한다.

정직하고 전문적인 능력을 갖춘 사람들이 자진하여 지방의회 의원으로 진출할 수 있는 조건을 마련하고, 그러한 사람들을 뽑아줄 수 있는 선거풍토가 조성된다면 이런 문제는 자연스럽게 해결될 것이다. 권력추구나 이권을 보호하기 위한 사람들을 하루 아침에 의원으로 당선시키는 유권자들의 의식이 개혁되지 않는 한 이런 문제는 해결되지 않을 것이라고 본다.




전문성 확보와 주민참여

10명 의원들이 5백여 공무원들이 하는 일에 대해 속속들이 전문적인 식견을 갖고 있다는 것은 원천적으로 불가능한 일이다. 그러나 해결 방법은 있다. 그것은 바로 주민과 시민 사회단체와 연대하는 것이다. 시민 사회단체와 연대하는 것은 지방자치가 주민참여를 통해 완벽하게 정착된다는 측면에서, 매우 바람직한 일이다. 의원들이 모든 분야에 전문인이 될 필요는 없다. 시민의 의견을 존중하고 사회단체와 각종 현안에 대해 허심탄회에게 의견을 나눌 수 있는 시스템을 구축하고 있다면, 그 의원의 전문성은 확보된 것이나 마찬가지다.

지역주민, 사회단체는 의회, 집행기관과 함께 지방자치라는 풀뿌리 민주주의의 수레를 함께 굴리는 운명 공동체라는 인식을 가져야 한다.




또한 지방의원들의 전문성 결여와 경험부족 문제는 주민들이 늘 관심을 가지고 압력을 넣어야 개선될 수 있다. 그리고 의원들을 보조할 수 있는 전문위원제도를 개혁해야 한다. 단체장이 일반 공무원 중에서 임명하는 것이 아니라, 실제 각 분야에 권위 있는 사람들을 의회 특별직으로 의회 의장이 임명할 수 있게 해야 할 것이다. 의원보좌관제를 둘 수 없는 사정이라면, 의회사무기구를 확대하고 정예화시켜 각종 자료수집 활동과 민원실 운영 등으로 의원들을 보좌할 수 있도록 해야 할 것이다.




깨끗한 의원상 정립

만약 자치단체 공무원과 지방의원, 기업가들이 부패구조로 연결된다면 중앙집권시대보다 훨씬 더 심각하게 지역발전을 해치게 될 것이다.

작은 지역사회일수록 주민들은 의원들의 사소한 부정에도 민감하게 마련이다. 지역사회에서 의원의 이미지가 한번 부정적으로 되면 다시 복구하기가 쉽지 않다. 국회의원들이야 언론을 동원해 이미지 갱신을 할 수도 있겠지만, 지역사회는 이미지 조작이 불가능한 곳이다. 항상 생활을 같이하는 주민들에게 진실하고 청렴한 의원의 이미지를 유지하는 것만이 지역사회와 지방자치를 발전시키는 가장 훌륭한 방법이 될 것이다.




권력기관 아닌 봉사기관의 자세 유지

지방의회가 주민을 대표하여 집행부를 감시 비판하는 임무를 잘못한다는 지적이 많이 있었다. 이런 비판과 함께 비전과 정책은 제시하지 못하면서 생색내기에 급급하고 오히려 군림하려는 경향도 문제라는 지적도 있다. 실제로 집행기관과의 대립도 정책을 계기로 한 것 보다는 지위와 예우를 둘러싼 인적 대립 사례가 많다는 주장을 하는 학자들도 있다.

지방자치는 권위와 예우를 뛰어넘어서 애착과 지혜, 그리고 열정과 봉사정신으로 하는 것이라고 생각한다. 지방의원은 선거 때 말한대로 지역주민의 심부름꾼이다. 그런데, 당선이 되고 나면 지역주민 위에 군림하려는 지방의원들이 많은 것도 부인할 수 없는 사실이다. 이런 점은 개선이 되어야 한다. 예우와 권위 보다는 합리적인 권한 행사를 통해 지역주민들의 마음에서 우러나오는 존경을 받으려고 노력하는 것이 더 중요하다고 생각한다.